23
Июнь
Азат Перуашев: Что делает Дарига Назарбаева для поддержки бизнеса
Forbes.kz публикует заключительную часть интервью с депутатом мажилиса, лидером фракции партии «Ак жол», руководителем рабочей группы по подготовке проекта Предпринимательского кодекса Азатом Перуашевым
10 июня 2015 мажилис парламента РК на пленарном заседании одобрил в первом чтении проект Предпринимательского кодекса РК. Азат Перуашев рассказывает, какая работа стояла за этим.
В защиту МСБ
F: Азат Турлыбекович, казахстанские бизнесмены нередко с ужасом ждут каждый новый закон, который касается их деятельности. А тут в парламенте обсуждается целый Предпринимательский кодекс, над которым вы усердно работаете. Скажите, зачем он вообще понадобился?
- Сегодня в Казахстане действуют более 2 тыс. законов, из которых около 300 прямо затрагивают вопросы регулирования предпринимательской деятельности. Еще 30-40 новых законов принимается ежегодно. Для бизнеса крайне важно ориентироваться в этом юридическом потоке, потому что предприниматель за свою неосведомленность расплачивается из собственного кармана. Да, крупные корпорации могут позволить себе содержать юридические департаменты или нанимать высококвалифицированных консультантов. Но в малом и среднем бизнесе вся юридическая служба, как правило, состоит из одного-двух сотрудников, и то не самых высокооплачиваемых. Ведь для предпринимателя все-таки приоритет - знания в своей отрасли: промышленности, сельском хозяйстве, сфере слуг... Поэтому свод законов, затрагивающих предпринимательскую деятельность в целом, предназначен помочь прежде всего малому и среднему бизнесу, а это - 99% всех частных предприятий страны.
Кроме того, любой, даже крупный бизнесмен приведет примеры из своего опыта, когда одну и ту же ситуацию разные нормативно-правовые документы трактуют по-разному. Отсюда вторая, не менее важная задача кодекса - выявление пробелов и противоречий в разных законах, приведение их к единым подходам, исключающим разночтения. Ведь многие законы, регулируя совершенно другие области, на практике определяют и условия работы бизнеса в своей сфере. Такая ситуация, например, с Водным кодексом, кодексами «О здоровье народа и системе здравоохранения», «Об административных правонарушениях», законами «О социальной защите инвалидов», «О нормативных правовых актах» и т.д.
Поэтому Предпринимательский кодекс должен сформулировать концептуальные подходы к регулированию бизнеса в принципе. А уже эти подходы должны транслироваться во все остальные законодательные акты, приводя их в единую систему в указанной части. Это крайне важно для единообразной государственной политики в области предпринимательства.
По разные стороны баррикад
F: Первоначальный, правительственный вариант кодекса полностью переработан депутатами. В него уже было внесено около 1,5 тыс. поправок. Неужели он был так плох? Разработчики так неважно знают отечественный бизнес?
- Проект был не то что бы плох, просто госорганы закладывали в него то, что они сами хотели бы видеть со своей стороны баррикады, так сказать. А это далеко не всегда совпадает с теми ожиданиями, которые есть у бизнес-сообщества и у депутатского корпуса.
Не случайно на презентации проекта 3 февраля 2015 документ подвергся очень жесткой критике депутатов, его называли «пустым», были даже предложения не принимать законопроект в работу. Тогда министр юстиции Берик Имашев, представивший кодекс, посетовал: вообще-то содержательная часть документа больше относится к компетенции Министерства нацэкономики, чем к его ведомству.
F: Какие претензии у вас возникли к первоначальному варианту кодекса?
- Назову только самые крупные. Так, разработчики включили в проект лишь 11 законов из более чем 300, затрагивающих бизнес. При этом включение в кодекс таких законов, как «О техническом регулировании» и «О государственном контроле и надзоре» (с постановкой их на утрату) вызвало недоумение. Концепция предусматривала, что предметом кодекса будут взаимоотношения государства и бизнеса, но техническое регулирование больше относится к производственным процессам и потребительским свойствам продукции. Цепочка «производитель - потребитель» основана на договорных отношениях, это сфера гражданского, а не предпринимательского права. А государственный контроль, напротив, шире государственно-частных отношений, и с отменой этого закона нельзя было утерять контроль над деятельностью квазигосударственного сектора, госучреждений, бюджетных организаций, самих госорганов, наконец.
В то же время за рамками кодекса остались десятки законов, полностью подпадающих под его компетенцию: например, закон «О государственно-частном партнерстве», «О естественных монополиях и регулируемых рынках», «О недропользовании», «О Национальной палате предпринимателей», «О регулировании торговой деятельности», «О государственных закупках», «О государственном регулировании агропромышленного комплекса» и т.д. Подобный избирательный подход разработчиков вызывает вполне закономерные вопросы.
Барьер для добрых начинаний
F: Бытует мнение, что текст проекта кодекса первоначально был неоправданно раздут. Это так?
- На наш взгляд - да. И всё - за счет включения в него многих норм законов, сохраняющихся в самостоятельном виде. В таком случае вполне можно было обойтись двумя-тремя базовыми статьями по каждому направлению, а не дублировать в кодексе целые главы и разделы из параллельно существующих законов. Тем более что даже их упоминание в кодексе не соответствует его концепции. Какое отношение, например, к регулированию государством бизнес-деятельности имеет благотворительность? Ведь предприниматели, как правило, оказывают помощь тем нуждающимся, до которых не доходят руки у госорганов. Зачем регулировать эту работу, если бизнес её проводит в любом случае за свой счёт? Напротив, излишнее регламентирование, на мой взгляд, может стать барьером для добрых начинаний.
Или включение в кодекс норм о саморегулируемых организациях. Их особенность в том и состоит, что это независимые объединения предпринимателей. Причём тут отношения бизнеса и государства?
А взять включение в проект кодекса раздела о корпоративном управлении. Это - исключительно сфера хозяйственного права! И если в кодекс включать организацию и порядок управления акционерным обществом, то почему остаются за бортом другие формы бизнеса - ИП, хозяйственное товарищество, полное товарищество, коммандитное товарищество, ТОО, производственный кооператив? Если их включать, возникает проблема так называемого «дуализма права», когда одни и те же вопросы будут регулироваться сразу двумя отраслями права (гражданским и предпринимательским), причём по-разному. Если же уходить от дуализма, то нельзя включать в кодекс ни корпоративное управление, ни акционерные общества.
Наёмник ничем не рискует
F: Что еще вас не устроило?
- То, что даже предложенные к включению в кодекс законы были просто механически перенесены в проект, без критического сопоставления и актуализации к реалиям сегодняшнего дня. Например, из принятого более 20 лет назад закона «О поддержке частного предпринимательства» перекочевали нормы о приоритетной поддержке малого предпринимательства.
Между тем, глава государства из года в год требует принимать меры поддержки как малого, так и среднего бизнеса. И это не игра слов, а сознательный перенос акцентов от стимулирования коммерции вообще - к стимулированию производства. Потому что малые предприятия - это торговля и сфера услуг. Реальный производственный бизнес, просто в силу стоимости основных средств, начинается со средних предприятий. Получается, президент говорит одно, а в законах предлагалось сохранить устаревшие подходы.
Многие депутаты, включая меня, не согласны и с предложенным в проекте подходом уравнять преференции для квазигосударственного бизнеса (включая нацкомпании) с частными предприятиями. Мы считаем, что государственная поддержка квазигоссектора выражается уже в том, что ему выделяются огромные бюджетные средства, за которыми размывается реальная конкурентоспособность и экономическая эффективность госпредприятий.
Кроме того, частные предприниматели рискуют собственным имуществом, в отличие от наемных менеджеров госпредприятий. Поэтому уравнивать их в правах (например, на получение субсидий или экспертизу законопроектов) было бы в корне неправильно, поскольку и финансирование, и правовое регулирование отрасли уполномоченный госорган в любом случае выстраивает с учетом интересов собственных «дочек». Напротив, мы считаем, что с квазигосударственного сектора нужен особый спрос и ограничения, поскольку сегодня совершенно очевидна тенденция огосударствления экономики. А это всегда означает коррупционные риски, снижение эффективности экономики и вытеснение частного бизнеса.
Новые возможности
F: В кодекс внесен принцип так называемой презумпции добросовестности предпринимателей. Речь о том, чтобы госорганы перестали смотреть на бизнес, как на подозреваемых или преступников. Но одно дело - декларативно что-то провозгласить, другое - внедрить желаемое в жизнь. Если кодекс будет принят, как презумпция добросовестности на практике изменит жизнь предпринимателей?
- Вы знаете, законодатель может предоставить права, но их практическая реализация зависит прежде всего от нашей готовности воспользоваться этими правами. Если же сидеть на берегу и ожидать, когда мимо вас поплывут по реке реализованные проекты и успешные предприятия - что ж, они возможно и проплывут, но именно мимо вас.
Не случайно, когда рабочая группа в непростой дискуссии доказывает жизненность тех или иных предложений, госорганы нередко возражают: «это просто пожелания, которые не будут работать».
Но я надеюсь, что, став не просто «пожеланиями», а нормами закона, эти возможности откроют кому-то настойчивому дорогу, облегчат защиту своих интересов.
К такому числу я бы, например, отнес принятие поправки о том, что «субъект предпринимательства считается добросовестным, если при реализации своих прав... он руководствовался официальным разъяснением государственного органа» (п.3 ст.14). Более того, мы заложили в проект обязанность госорганов и их должностных лиц возмещать убытки, нанесенные бизнесу при проведении проверок (ст.463) или принятии незаконных актов. Есть немало примеров, когда предприятия следовали разъяснениям госорганов, включая письма министров, а через какое-то время подвергались финансовым санкциям, вплоть до банкротства. Теперь такие угрозы будут хотя бы минимизированы.
Ради активных предпринимателей
F: В проекте есть любопытная 14-я статья о том, что представленная предпринимателем отчетность считается достоверной, пока иное не установлено судом…
- …а «при наличии противоречий и пробелов в разных законах будут применяться нормы Предпринимательского кодекса». На мой взгляд, это именно тот инструмент, который позволит бизнесу в спорных случаях не копошиться в сотнях томов, а смело опираться на наш кодекс.
Хотелось бы особо отметить, что кодекс предполагает не пассивную, а активную роль самих предпринимателей в отстаивании своей позиции, для чего приняты ряд поправок, расширяющих их возможности по самостоятельной защите собственных прав. Это, например, право не допускать к проверке должностных лиц, если они не соблюдают требования о проведении проверок. Притом что«все процедуры и требования, связанные с государственным регулированием предпринимательства, должны содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл' (п.4 с.10), и т.д.
Так что изменения в жизни предпринимателей главным образом будут зависеть от их готовности отстаивать свои интересы. Правовые возможности для этого государство создает.
В фокусе – средний бизнес
F: Было заявлено, что кодексе отмечается ярко выраженный акцент на поддержку реального сектора экономики и промышленного производства. Каким образом будет осуществляться эта поддержка? Снова - субсидии кредитных ставок и госдотации или придумали что-то новое?
- Направленность кодекса на поддержку реального сектора проявляется уже в принятом решении считать приоритетной поддержку не только малого, но и среднего бизнеса. Сегодня любая производственная линия - хоть в пищевой промышленности, хоть в легкой, хоть в деревообрабатывающей или в промышленности стройматериалов - стоит $3-4 млн. Добавьте к этому стоимость зданий и производственной инфраструктуры. То есть промышленное, серийное производство - это как минимум средний бизнес.
Помимо этого, депутаты внесли целые блоки предложений по инвестиционной и индустриальной политике. Например, действующее законодательство об инвестициях предусматривает весьма привлекательные условия - включая возврат из бюджета 30% суммы вложенных инвестиций, - но только для проектов в приоритетных отраслях, стоимостью от $20 млн. Понятно, что это будут, так сказать, «штучные» проекты.
Мы же считаем, что для структурных изменений в экономике, инвестиции в перерабатывающие отрасли должны носить не разовый (хотя и крупный), а массовый характер. Поэтому группа приняла поправку о введении понятия «крупный инвестор» (для проектов, согласно условиям закона об инвестициях) и исключила понятие «приоритетные инвестиционные проекты», с тем чтобы и остальные инвестиционные проекты могли рассчитывать на определенные преференции, пусть даже и не настолько выгодные.
Выходя за рамки кредитования
F: Чем еще можно заинтересовать инвестора?
- Поскольку практически все инвесторы заинтересованы в стабильности условий, мы поддержали предложение запретить госорганам вносить изменения в любой инвестконтракт чаще, чем один раз в год.
В целях выравнивания стоимости продукции машиностроения, предложено освободить от НДС комплектующие для техники, собираемой в Казахстане. Сегодня нередко импортная техника, за счет освобождения от НДС у себя в стране, оказывается дешевле казахстанских аналогов, с которых взимаются все налоги.
Помимо субсидий и дотаций, депутаты предложили такие рыночные меры господдержки, как например, содействие в привлечении финансирования - на практике это означает выход за рамки банковского кредитования, в частности, через фондовые инструменты. Не менее перспективным можно считать и содействие в поиске рынков сбыта продукции, но для этого и сама продукция изначально должна быть конкурентоспособной. Этому, в свою очередь, должны способствовать такие меры поддержки, как инновационные гранты и впервые предложенное содействие со стороны государства в поиске нужных бизнесу технологий.
По принципу «не навреди»
F: Проект предпринимательского кодекса был единогласно поддержан в первом чтении депутатами мажилиса. Осталось ли у вас чувство неудовлетворенности? Что еще вы хотели бы внести в кодекс, что не удалось?
- Чувство недосказанности, незаконченности процесса, безусловно, есть, и не только у меня. Тем более что мы говорим практически о новой отрасли права, где очень многое приходится делать впервые, и хотелось бы сделать все и сразу.
Вплоть до последнего дня наши коллеги-депутаты продолжают вносить новые и новые поправки, и я здесь не исключение. Это связано и с комплексным характером законопроекта. Каждое изменение в кодексе влечет за собой цепь последующих решений по всему законодательству. Не случайно, начавшись с 11 законов, сегодня Предпринимательский кодекс привел к изменениям уже в более чем 100 других кодексов и законов.
Поэтому, помимо стремления к желанию расставить все точки над 'i', крайне важно не навредить, не внести дисбаланс в уже функционирующую правовую систему. А такие риски тоже есть.
В этих целях приходится иногда сдерживать свои инициативы, если они вызывают обоснованные опасения госорганов. Хотя возражения тоже должны подкрепляться аргументами. И целый ряд поправок мы приняли вопреки возражениям чиновников, если их позиция оказалась неубедительной.
Конечно, нет предела совершенству. Тем не менее, как реалист я считаю: сегодня важнее сделать первый шаг - принять Предпринимательский кодекс в позитивном и открытом для дальнейшего развития ключе, нежели пытаться с первой попытки решить все вопросы. Уверен, что по ходу его применения, накопления опыта, выявления новых проблемных узлов - мы будем еще не раз возвращаться к этому кодексу, чтобы наращивать контент на создаваемую сегодня базовую платформу. Вполне возможно, это будет происходить не только через внесение новых норм, но и путем изменения и поглощения некоторых законов, оставшихся сегодня за рамками этого кодекса. Главное в регулировании бизнеса - сократить число законов, которые такое регулирование предусматривают.
В целом документ в нынешнем виде представляет собой результат коллективного труда многих людей. На наши рабочие группы ежедневно приходит по 40-50 человек - депутаты, представители госорганов, предприниматели. Каждая поправка проходит тщательное и принципиальное обсуждение. Нам даже выделили зал заседаний мажилиса, поскольку в обычный зал рабочая группа просто не вмещается.
