22
Апрель
Выступление на Международном Форуме «Антимонопольное законодательство Республики Казахстан и Евразийского экономического союза»
«Цели, задачи и первые результаты реформирования антимонопольного законодательства Республики Казахстан»
Уважаемые участники Форума!
Прежде всего, позвольте поблагодарить организаторов Форума за приглашение выступить по вопросу антимонопольного законодательства. Мне, как руководителю рабочей группы по разработке и принятию Предпринимательского кодекса Казахстана в Парламенте Казахстана, в котором на сегодня собраны все основные положения антимонопольного регулирования в нашей стране, эта тема очень близка и интересна.
Общая характеристика целей и задач Предпринимательского кодекса РК (далее – «Предпринимательский кодекс»)
Как вы знаете, начало этого года ознаменовалось важным событием в правовой жизни Казахстана – вступлением в действие Предпринимательского кодекса Республики Казахстан. Особая значимость этого нормативного акта определяется тем, что в нем впервые в кодифицированном виде собраны положения, которые призваны упростить и упорядочить одну из важнейших сфер общественных отношений – сферу предпринимательской деятельности. Следует отметить, что идея кодификации предпринимательского законодательства весьма прогрессивна, поскольку такой способ регулирования обеспечивает большую транспарентность, предсказуемость, систематизацию и сбалансированность правового регулирования.
Развитие предпринимательства играет ключевую роль в развитии рыночной экономики. В этой связи создание эффективного механизма взаимодействия государства и бизнеса является одним из важнейших элементов государственной политики в области развития предпринимательства. Как многие из вас знают, развитие и поддержка предпринимательства являются одним из ключевых положений программы партии «Ак жол», которую я имею честь возглавлять.
Принятый Предпринимательский кодекс закрепляет многие значимые принципы такого взаимодействия, среди которых особо следует отметить принципы эффективности государственного регулирования предпринимательства, взаимной ответственности предпринимателей и государства, а также принцип приоритета предупредительных мер над принудительными.
Свое отражение эти принципы и новые прогрессивные подходы нашли и в государственном антимонопольном регулировании, положения которого также содержатся в Предпринимательском кодексе. Необходимо подчеркнуть, что работа по подготовке положений, касающихся антимонопольного регулирования, велась долго и кропотливо. Эта работа была направлена на поиск оптимального баланса интересов предпринимателей и государства. В ходе работы были изучены и восприняты многие прогрессивные идеи, нормы и институты, которые положительно зарекомендовали себя в практике зарубежных государств.
Созданная в Предпринимательском кодексе модель антимонопольного регулирования в значительно большей степени отвечает вызовам времени и потребностям эффективного предпринимательства. Уверен, что эта модель окажет положительное воздействие на развитие свободной конкуренции, которая является важным условием экономического благополучия государства.
Проделанная реформа антимонопольного законодательства должна стать одной из основ экономического роста Республики Казахстан, обусловленного созданием правового поля для развития конкуренции. Именно конкуренция является движущей силой развития экономики, обеспечивает наличие стимулов для постоянного повышения качества товаров, работ и услуг, позволяет в рыночном режиме формировать справедливые и обоснованные цены на товары.
Создание условий для гармоничного развития предпринимательства, в свою очередь, является предпосылкой для повышения конкурентоспособности национальной экономики в целом, улучшения благосостояния граждан, а также динамичного развития инновационных отраслей экономики, которые в настоящее время являются крайне актуальными и востребованными.
В этой связи при разработке Предпринимательского кодекса принципиально важным было обеспечить своевременность и актуальность норм антимонопольного законодательства, которые должны, с одной стороны, отвечать существующим реалиям экономической жизни страны, а, с другой стороны, создавать условия для совершенствования и развития экономических отношений.
Опыт зарубежных государств в реформировании антимонопольного законодательства
Нельзя не отметить, что во многих странах с развитием экономических отношений происходили и реформы антимонопольного законодательства, опыт которых учитывался при подготовке Предпринимательского кодекса. Эти реформы наглядно демонстрируют, что антимонопольное законодательство является динамичным и должно постоянно развиваться, обеспечивая государству инструментарий для создания необходимых условий для развития бизнеса.
В качестве примера масштабных реформ, предпринятых в зарубежных правопорядках, можно привести и реформу европейского законодательства о защите конкуренции в начале 2000-ых годов[1]. Начиная с этого периода, антимонопольная политика Европейского Союза начала меняться в сторону отхода от сугубо формально-юридического применения антимонопольного законодательства. При рассмотрении дел о нарушениях антимонопольный орган ЕС, Европейская комиссия и антимонопольные органы государств-членов ЕС стали в большей степени ориентироваться на оценку экономической составляющей: правильное определение границ рынка, оценка влияния участников рынка, структура рынка, барьеры входа на него. Помимо этого, реформа была направлена и на упрощение многих бюрократических процедур при осуществлении контроля за участниками рынка[2].
На фоне реформы наднационального антимонопольного регулирования в ЕС аналогичные тенденции начали проявлять себя и в законодательстве отдельных европейских государств. В качестве примера можно привести опыт Франции, где антимонопольное регулирование также было подвержено довольно серьезным изменениям в 2001 году, в рамках реформирования предпринимательского законодательства. В ходе этой реформы был фактически создан новый антимонопольный орган, который сконцентрировал в своих руках все функции, ранее распределенные между несколькими ведомствами. Кроме того, была упрощена процедура рассмотрения дел о нарушении отдельных правил защиты конкуренции, в результате чего существенно сократились сроки разбирательств.[3]
В целом, можно отметить, что в описываемый период многие европейские государства вносили изменения в свое антимонопольное законодательство с целью его гармонизации с законодательством ЕС, что безусловно стало важным шагом на пути к интеграции и сближению экономических систем этих государств.
В отдельных европейских странах реформирование антимонопольного регулирования происходило и относительно недавно. Так, в 2013 году существенное реформирование антимонопольных норм имело место в Великобритании[4] и Германии[5].
Предпринимая реформу, британское правительство ставило перед собой цели повысить эффективность регулирования, стимулировать рост и развитие экономики, а также обеспечить условия для нормального развития тех отраслей и сфер, в которых степень государственного участия в регулировании недостаточна. Одной из насущных задач реформы было и повышение прогнозируемости антимонопольного регулирования для участников рынка.
В Германии, в свою очередь, реформа была направлена на сближение национального законодательства с наднациональными нормами ЕС, упрощение в применении ряда положений, в частности о сговорах и злоупотреблении доминирующим положением и проч. Так, в частности было повышено пороговое значение для индивидуального доминирования с 33,3% до 40%, изменены правила контроля за сделками экономической концентрации и т.д.
Оценивая опыт крупнейших мировых экономик, который так или иначе сводится к переосмыслению антимонопольной политики и реструктуризации соответствующих институтов, можно отметить, что проведенная в Республике Казахстан реформа является своевременной и необходимой для эффективного развития экономики государства в современных условиях.
Анализ отдельных поправок в антимонопольное законодательство в связи с принятием Предпринимательского кодекса
Останавливаясь на отдельных новеллах Предпринимательского кодекса в области антимонопольного регулирования, стоит отметить некоторые принципиально важные аспекты, представляющие особый интерес.
Во-первых, нормы антимонопольного законодательства теперь в большей степени ориентированы на формирование более гибкого экономико-ориентированного подхода к каждой конкретной ситуации с учетом тех экономических факторов, которые могли послужить предпосылками или стать последствиями нарушения антимонопольного законодательства. В рамках Предпринимательского кодекса фактически предпринята попытка ухода от формальной оценки тех или иных событий и действий участников рынка.
Этот подход, например, прямо отражен в нормах о доминировании хозяйствующих субъектов на рынке. Так, в частности установлены новые правила оценки доминирования тех субъектов, доля которых не превышает порог в 50%, при котором доминирование презюмируется. В случаях наличия доли в пределах 35-50% рынка установление доминирующего положения потребует оценки качественных характеристик, без которых в действительности сам по себе размер доли не может однозначно указывать на рыночную власть участника рынка. Таким образом, антимонопольный орган теперь должен проводить детальное изучение рынка и рыночных факторов, влияющих на его структуру и соотношение сил разных игроков на рынке.
Во-вторых, Предпринимательский кодекс также гармонизирует нормы о нарушениях антимонопольного законодательства, которые являются наиболее опасными с точки зрения потенциальных негативных последствий для экономики. В первую очередь, речь идет о картелях и согласованных действиях. Нормы об этих нарушениях приведены в соответствие с лучшими мировыми практиками и в большей степени отвечают реалиям современной жизни.
Так, в частности конкретизировано понятие согласованных действий. Если раньше законодательство Республики Казахстан устанавливало запреты на параллельные действия субъектов рынка, совершенные в течение трехмесячного срока и в результате которых каждый из субъектов рынка получил выгоду, то теперь новые нормы формулируют четкие качественные и количественные признаки согласованных действий. С одной стороны, отказ от 3-месячного срока в некоторой степени ужесточает норму, однако практика показывает, что данный срок не может служить надежным индикатором нарушения. С другой стороны, введение порогового значения рыночной доли для применения данной нормы позволяет использовать ее только в тех случаях, когда согласованные действия совершены достаточно крупными игроками рынка и могут оказать реальное воздействие на рынок.
Описанные новеллы в целом свидетельствуют о двух взаимодополняющих тенденциях антимонопольного законодательства: одновременном ужесточении законодательства в отношении наиболее опасных нарушений и либерализации в отношении тех участников рынка, которые не оказывают существенного значимого влияния на рынок. Эти новеллы также обеспечивают более профессиональный подход к взаимодействию с участниками рынка, основанный на изучении, мониторинге рынка, проведении анализа, учете экономических факторов и последствий нарушений.
Особо стоит отметить, что новые нормы вслед за провозглашенным принципом приоритета предупредительных мер действительно направлены на развитие превентивных мер реагирования с целью недопущения нарушения. Это отражается в том числе - на полномочиях антимонопольного органа по выдаче предупреждений, в нормах о контроле за сделками экономической концентрации, расширении сферы использования анализа рынка и т.д.
Подытоживая сказанное, можно уверенно утверждать, что принятие Предпринимательского кодекса в целом и реформирование антимонопольного законодательства в частности – это существенный шаг в сторону модернизации законодательства, создания предпосылок для гармоничного развития предпринимательства и свободной конкуренции.
[1] Новые подходы Европейского Союза к вопросам защиты конкуренции были отражены, в первую очередь, в Регламенте Совета ЕС (EC) № 1/2003 от 16 декабря 2002 г. о применении положений о конкуренции, содержащихся в ст. ст. 81 и 82 Договора о создании Европейского Сообщества // http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32003R0001&from=EN
[2] Jens Holscher, Johannes Stephan. Effects of European Competition Policy Reform for Central East Europe – an Institutional Perspective // Intellectual Economics, 2007, No. 1. P. 40-45. / http://www3.mruni.eu/~int.economics/1nr/Jens%20H%D6LSCHHER,%20Johanes%20STEPHAN.pdf
[3] OECD Review of Regulatory Reform. Review of France. Chapter 3. October 2003.
[4]Nick Pimlott, Mauzima Bhamji, Charles Whiddington. Reform of the UK Competition Regime – The Competition Provisions of the Enterprise and Regulatory Reform Act // http://www.fieldfisher.com/publications/2013/06/reform-of-the-uk-competition-regime-the-competition-provisions-of-the-enterprise-and-regulatory-reform-act#sthash.zaymzKdn.dpuf
[5]G. Axel Gutermuth and Jeanette K. Grune. Reform of the German competition law: overview of relevant changes // http://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=5d2da3fd-447d-4d69-8d69-6568185d3ad8
pecial-character:footnote'>[5]G. Axel Gutermuth and Jeanette K. Grune. Reform of the German competition law: overview of relevant changes // http://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=5d2da3fd-447d-4d69-8d69-6568185d3ad8
